立法，如何深入影响学前教育？ - 教育家 - 教育理念 -

　　“我们正在调研，会同有关部门抓紧起草学前教育法，这个事我们要加快进度。”十三届全国人大一次会议记者会上，教育部部长陈宝生就学前教育问题答记者问时说道。在今年全国两会上，学前教育立法也是很多代表关心的话题。
　　
　　学前教育立法对老百姓关注的入园难、入园贵会带来哪些实际影响？对学前教育事业将有什么切实改变？
　　
　　千呼万唤，何时“始出来”？
　　
　　呼吁出台一部专门针对学前教育的法律的声音一直没有停息。尤其是每年两会期间，但凡涉及学前教育的话题往往成为媒体和自媒体上的“爆款”。
　　
　　全国人大教科文卫委员会教育室主任叶齐炼做了一个统计，2017年是十二届全国人大最后一年，这一年关于学前教育方面的议案是33件，如果一个议案必须有30名代表才能提出做议案，那就是接近1000人次人大代表在几次会议上，提出了学前教育的立案，所以可以看出，立法的重要性和全国人大代表的关注。
　　
　　“这个问题很重要。所以我年年都提。”江苏省教育厅原厅长沈健说。从2010年起，连续四年会提交议案，建议制定学前教育法。并且，每年都会认真地对议案内容进行补充、修改。
　　
　　实尽管如此，这些法规或者规章层级只局限于当地，没有办法实现全国的普适性。同时这些规定比较零碎，缺乏系统性。
　　
　　这几年一直呼吁学前教育立法的最高人民法院行政审判庭副庭长王敬波说：“学前教育事业是全国性的问题，靠地方立法很难解决，所以一定要从国家的层面进行统一的单独立法，才能解决学前教育发展当中遇到的各种困境。”
　　
　　前不久由北京卓亚经济社会发展研究中心联合有关单位举办的“学前教育改革与发展论坛暨中国学前教育专题研讨会”上，这一话题引发热议。
　　
　　中国关心下一代工作委员会主任顾秀莲表示，2015年全国人大常委会修改教育法，专门对学前教育作出了规定，明确国家制定学前教育的标准，加快普及学前教育构建覆盖城乡，特别是农村学前教育公共服务体系，要求各级人民政府应当采取措施为适龄儿童接受学前教育提供条件和支持。
　　
　　一部法能解决什么问题？
　　
　　湖北师范学院教育科学学院何浩等人2015年调研发现，在武陵山区某市的500多所幼儿园中，大、中、小班幼儿超过50人的分别为33%、24%、10%。中国教育科学研究院教授刘占兰2015年的调研发现，有些贫困地区的班额甚至高达160多人。刘占兰的调研还发现，有的县幼儿园师幼比平均为1∶23.3，有的达到1∶36.1。
　　
　　最近几年，世界学前教育组织中国委员会主席、北京市人大常委会副主任庞丽娟一直呼吁学前教育立法。针对学前教育法立法的必要性、可行性，和目前学前教育公共服务建设与改革发展中的主要问题、深层次难题，特别是关键性体制机制问题、改革探索、立法诉求与对策建议等，庞丽娟连续数年带领中国教育政策研究院学前教育、基础教育及其投入体制、管理体制、教师政策、办学体制改革等相关研究团队，深入山东、河北、甘肃、江西、浙江、山西、广西、云南、新疆等地开展实地调研。
　　
　　庞丽娟说：“我们发现，资源不足，特别是普惠性资源严重不足是当前我国学前教育事业发展的突出的主要矛盾；同时，不少地方幼儿园运转困难，因为缺乏经费；有园开不了，因为教师缺乏；也有一些教师的专业素质不高，教育质量不高。”
　　
　　她分析说，导致这些问题的原因主要在于尚未建立起适应我国国情、发展需要，特别是新形势的学前教育管理体制、投入与运行保障机制、办园体制，缺乏教师队伍建设特别是身份地位与待遇保障政策；在一些地方政府职责落实不到位，或者说努力与认识不到位，对投入办园、教师待遇与准入资质等有规不落实。更根本的原因，在于我国没有学前教育法，没有对上述这些学前教育改革发展中的深层次难题、关键性体制机制问题，做出明确规定。
　　
　　“从法律角度看，义务教育就是政府的责任。但是学前教育领域却大不相同，这里面牵扯到政府、社会、市场多方面的关系。”王大泉认为，立法的首要问题，是明确管理责任。
　　
　　对此，王敬波表示赞同：“学前教育法要解决整个学前教育的管理体制问题。在这个体制下，各级政府的责任是什么，这个体制中还要解决的是政府、社会、市场三方如何协调推动的关系，任何一方单独的力量都无法承担这个责任。政府应当承担主导型职责，也就是说这里面的政府责任不能转嫁给市场，不能让市场代替政府承担这个责任。”
　　
　　现实中明确学前教育的管理责任更为紧迫。“随着教育体制改革的不断深入，学前教育举办主体不断增多，管理难度加大；另一方面，各级学前教育行政管理力量却在被削弱。”全国人大代表、湖北省人大常委会副主任、华中师范大学教育学院教授周洪宇说。
　　
　　根据周洪宇的调研，近年来，除北京、上海外，全国29个省（市、自治区）在精简机构时陆续将幼教管理机构——学前教育处撤并，甚至没有设专职的幼教干部，而是由基教处来兼管。基教处由于身兼数职，因而难以履行基本的管理职能。
　　
　　从全国情况看，在设有学前教育管理机构和管理人员的地区，管理部门也仅是对少数的公办幼儿园进行管理，而占大多数的企事业单位办园和民办园尚未被纳入教育行政部门的行政和业务的管理范围之内，导致对这部分幼儿园的办园规范和教育质量缺乏监管。不仅存在行政力量不足的问题，管理法律依据也不能满足需要。
　　
　　吉林省就是进行探索的省份之一。吉林省学前教育条例是2014年9月通过，2014年12月开始实施的。其中规定县级以上人民政府应当将学前教育经费纳入财政预算，并且要保证财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中所占比例不能低于3%。2014年以来，全省共投入34亿元用于学前教育事业的发展。
　　
　　根据条例规定，县级以上人民政府要将学前教育机构布局纳入城乡规划，并预留建设用地。学前教育设施应与新建、改建、扩建的城镇居民区同步规划、同步建设、同步交付使用。城乡中小学布局调整形成的富余教育资源优先用于发展学前教育。
　　
　　庞丽娟指出，非常有必要制定学前教育法，明确学前教育的性质、宗旨、目的，同时明确政府的责任，特别是管理体制、投入体制、办园体制、教师队伍建设、督导评估等。
　　
　　立法，让学前教育回归公益性
　　
　　在王大泉看来，在学前教育立法中，需要对各级政府投入保障职责进行规定。“政府的公共财政投入可不可以采取更为灵活的措施，财政的钱到底是补在幼儿园上面，还是具体地提供给幼儿，可以根据情况来决定。”
　　
　　“不论‘公’‘私’出身，论质量。”对此，庞丽娟表示赞同，建议在投入上、在办园体制上、教师政策上不唯公，而唯普惠性质量。只要收费较低的、办园比较规范的、有较好质量的，政府都应该给予财政支持，当然必须要经过考核和评估，形式上以奖代补。
　　
　　

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